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    近日召開的2014年夏季達(dá)沃斯論壇開幕式上,李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào),中國(guó)全面深化改革未有窮期,政府帶頭自我革命。在他開出的三張“清單”中,“負(fù)面清單”便是其中之一。
　　中共十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,在制定負(fù)面清單基礎(chǔ)上,各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。探索對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單的管理模式。
　　“負(fù)面清單”,已經(jīng)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的一個(gè)熱詞?！柏?fù)面清單”管理作為一項(xiàng)引人注目的制度變革,正在全國(guó)各地落地開花,所涉領(lǐng)域也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了最初制度設(shè)計(jì)所針對(duì)的外商投資。
清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)表示,“‘負(fù)面清單’是當(dāng)前政府改善治理的一個(gè)平臺(tái)、抓手和路徑,在中央尚未出臺(tái)統(tǒng)一的‘負(fù)面清單’之前,地方的先行先試,應(yīng)考慮采取績(jī)效管理,保證確有效果,而不是簡(jiǎn)單地一窩蜂全上”。
從外商投資延伸至多個(gè)領(lǐng)域
　　新近的一系列部委或地方政府的改革動(dòng)向中,都能找到“負(fù)面清單”這四個(gè)字。
　　質(zhì)檢總局局長(zhǎng)支樹平近日在中國(guó)質(zhì)量(北京)大會(huì)上演講時(shí)說,今后將將進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán),逐步引入“負(fù)面清單”模式,除了直接涉及安全、衛(wèi)生、健康、環(huán)保和反欺詐的行政審批事項(xiàng),其他的將逐步取消。
　　證監(jiān)會(huì)正在修訂中的資產(chǎn)證券化相關(guān)規(guī)則試圖推動(dòng)資產(chǎn)證券化備案制,并實(shí)行“負(fù)面清單”管理。即只要支持資產(chǎn)不屬于負(fù)面清單之列,均可以通過備案發(fā)行,而不再需要經(jīng)過繁雜的審批過程。有業(yè)內(nèi)人士透露,負(fù)面清單可能將包括10類支持資產(chǎn),主要排除了政府稅收和部分政府融資平臺(tái)類標(biāo)的資產(chǎn),以及不能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流或者現(xiàn)金流不確定的不動(dòng)產(chǎn)或者資產(chǎn)憑證。未來可能會(huì)禁止支持資產(chǎn)種類超過一種標(biāo)的資產(chǎn)的情況。
　　浙江出入境檢驗(yàn)檢疫局則剛在全國(guó)率先出臺(tái)了《關(guān)于明確跨境電子商務(wù)檢驗(yàn)檢疫工作的指導(dǎo)意見》,對(duì)跨境電子商務(wù)檢驗(yàn)檢疫實(shí)施負(fù)面清單制度。湖北省環(huán)保廳也研究制定了全省環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域負(fù)面清單,全面清理非公經(jīng)濟(jì)投資準(zhǔn)入限制。
與此同時(shí),“負(fù)面清單”還深入到了內(nèi)資領(lǐng)域。根據(jù)近日舉行的武漢市政府常務(wù)會(huì)議,中部地區(qū)首個(gè)自主創(chuàng)新示范區(qū)東湖高新區(qū)公布了內(nèi)資準(zhǔn)入負(fù)面清單,光通信、激光、光電顯示等36個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和相關(guān)配套產(chǎn)業(yè),確定了13個(gè)禁止投資領(lǐng)域,政府不得限制內(nèi)資企業(yè)進(jìn)入清單以外的投資領(lǐng)域。
從區(qū)縣到省級(jí)政府各有清單
　　如火如荼的“負(fù)面清單”制度建設(shè),是大多數(shù)地方政府今年工作的重中之重。
　　從中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)針對(duì)外商投資“試水”負(fù)面清單開始,“正面清單”到“負(fù)面清單”,一字之差,帶來了政府管理思維的巨大轉(zhuǎn)變?！柏?fù)面清單”管理模式的示范效應(yīng)便在全國(guó)逐步推開,一如國(guó)務(wù)院的初衷:自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)要形成“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗(yàn)。
　　早在年初的地方政府工作報(bào)告中,江蘇省蘇州市、浙江省寧波市等多個(gè)市一級(jí)政府就表明了將在“負(fù)面清單”上有所作為。海南省也明確將在2014年深化投融資體制改革,制定“負(fù)面清單”,允許各類市場(chǎng)主體依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域,最大限度縮小企業(yè)投資核準(zhǔn)范圍,促進(jìn)貿(mào)易投資便利化。陜西省《政府工作報(bào)告》中,也提到“負(fù)面清單”管理,并將其作為2014年重點(diǎn)工作任務(wù)。陜西省正積極研究準(zhǔn)備劃定重點(diǎn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單。
　　今年初,浙江省也啟動(dòng)了新一輪企業(yè)投資體制改革,探索制定浙江省投資項(xiàng)目管理負(fù)面清單,企業(yè)投資建設(shè)《核準(zhǔn)目錄》外的項(xiàng)目,將實(shí)行備案管理。
　　成都市是行動(dòng)上的先行者。繼上海自貿(mào)區(qū)后,成都在全國(guó)副省級(jí)城市中率先開啟了“負(fù)面清單”管理模式改革。為了更好地推進(jìn)“負(fù)面清單”管理模式,成都市首先在天府新區(qū)成都片區(qū)直管區(qū)、成都高新區(qū)、龍泉驛區(qū)(經(jīng)開區(qū))3個(gè)試點(diǎn)區(qū)進(jìn)行探索。試點(diǎn)區(qū)結(jié)合自身的實(shí)際分別制定出了各自的“外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單”和“內(nèi)資投入準(zhǔn)入負(fù)面清單”。
一些地方的因地制宜,也探索出了“負(fù)面清單”的地方特色。6月3日,福建平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)管委會(huì)官網(wǎng)發(fā)布《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入簡(jiǎn)化審批目錄(2014年)》,比上海自貿(mào)區(qū)長(zhǎng)達(dá)190條的2013版“負(fù)面清單”,縮短了近一半。意味著外商可以直接進(jìn)入更多的行業(yè)或者設(shè)立相應(yīng)的企業(yè),對(duì)外商的限制相對(duì)減少。此外,平潭實(shí)驗(yàn)區(qū)因臺(tái)而設(shè)、因臺(tái)而特,放寬了對(duì)臺(tái)灣投資者相關(guān)條目的限制。一些對(duì)外資多有限制的行業(yè),均對(duì)臺(tái)灣服務(wù)提供者放開,特別是金融業(yè)特別管理措施。
地方探索嘗試負(fù)面清單須謹(jǐn)慎
　　中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心戰(zhàn)略研究部張茉楠表示,目前世界上至少有77個(gè)國(guó)家采用了準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單的外資管理模式,許多區(qū)域性貿(mào)易安排也采取了這種外資管理模式?！皽?zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的外資管理模式成為引領(lǐng)國(guó)際投資規(guī)則發(fā)展的新風(fēng)向。
　　而對(duì)于各地的探索及多個(gè)領(lǐng)域的嘗試,余凌云表示“地方政府雖然不像中央政府那樣手握很多行政審批權(quán),但還是有一定空間的,在地方層面先行先試,積累經(jīng)驗(yàn),對(duì)于政府的善治是有好處的。而多個(gè)領(lǐng)域都引入‘負(fù)面清單’制度,需要從運(yùn)行機(jī)理和基本條件上進(jìn)行謹(jǐn)慎考察,尤其要注重效果,可以考慮實(shí)行績(jī)效管理。”
　　國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部副主任陳炳才認(rèn)為,負(fù)面清單首先是國(guó)家制定,而不是地方制定。但作為試點(diǎn)和積累經(jīng)驗(yàn),在中央和部委沒有設(shè)立負(fù)面清單的情況下,由地方或某個(gè)部門試點(diǎn),也可以。因?yàn)椤巴馍讨苯油顿Y的負(fù)面清單本是在國(guó)家與國(guó)家之間或者多邊談判中涉及到的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單,很顯然這是宏觀和國(guó)家層面的。對(duì)外商直接投資任何地方都無權(quán)制定負(fù)面清單,地方也不能有選擇地執(zhí)行外商投資負(fù)面清單,因?yàn)樗鼤?huì)違背國(guó)際承諾。”
陳炳才提醒,對(duì)內(nèi)資的負(fù)面清單制度,由于各地審批權(quán)取消、簡(jiǎn)化、下放的程度不同,地方確實(shí)有一定的自由裁量權(quán),但這需要建立在不違背國(guó)家法律、法規(guī)基礎(chǔ)上,而且外資享受同樣待遇?？傮w來說,地方政府制定負(fù)面清單的權(quán)限、空間很小?！澳壳?一些地方探索制定負(fù)面清單制度,是因?yàn)槿珖?guó)尚未出臺(tái)全面的負(fù)面清單,各地探索未嘗不可。一旦有了全國(guó)的負(fù)面清單制度,地方負(fù)面清單制度應(yīng)自動(dòng)終止?！?br> 名詞解釋
負(fù)面清單
負(fù)面清單管理模式,指的是一個(gè)國(guó)家在引進(jìn)外資的過程中,對(duì)某些與國(guó)民待遇不符的管理措施,以清單形式公開列明,在一些實(shí)行對(duì)外資最惠國(guó)待遇的國(guó)家,有關(guān)這方面的要求也以清單形式公開列明。簡(jiǎn)而言之,相當(dāng)于投資領(lǐng)域的“黑名單”,列明了企業(yè)不能投資的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)。這種模式的好處是讓外資企業(yè)可以對(duì)照這個(gè)清單實(shí)行自檢,對(duì)其中不符合要求的部分事先進(jìn)行整改,從而提高外資進(jìn)入的效率。
（記者 張維）