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當前，工商登記制度改革正在全省如火如荼地展開。改革的一大亮點，就是將原先需取得許可證才能領(lǐng)照開業(yè)的經(jīng)營項目，改為可先辦理營業(yè)執(zhí)照再向有關(guān)部門申領(lǐng)批文。被稱為“先照后證”的這項改革，為企業(yè)帶來很大便利，但與此同時，記者在近日的采訪中也發(fā)現(xiàn)，改革后企業(yè)需自行到相應機關(guān)辦理審批許可，面對大量、復雜的審批事項，不少企業(yè)都表示茫然無措：究竟哪些項目需要另行辦理許可？這些許可又該到哪些機關(guān)去辦？
這是全面鋪開工商登記制度改革后全省乃至全國企業(yè)都將面臨的普遍性問題。作為廣東最早進行工商登記制度改革的試點地區(qū)，順德區(qū)此前已經(jīng)發(fā)布了國內(nèi)首份一次性告知企業(yè)在領(lǐng)照后進入相關(guān)行業(yè)需要辦理哪些審批許可事項的“辦證菜單”。這份名為《企業(yè)經(jīng)營審批事項目錄匯編》（下稱《審批目錄》）的辦事指引，按照國民經(jīng)濟行業(yè)分類標準，全面梳理了18個行業(yè)需要辦理的221項企業(yè)經(jīng)營審批事項和415個許可證件，并逐一列明各個事項涉及的主管部門、審批許可依據(jù)、分級審批情況和辦理地址、電話等內(nèi)容，被譽為全國首份市場準入的“負面清單”。
1明晰政府權(quán)力邊界
登錄廣東省網(wǎng)上辦事大廳順德分廳，點擊“并聯(lián)審批”，可查詢到“企業(yè)經(jīng)營審批事項及行業(yè)監(jiān)管分工目錄匯編”，里面清晰而詳盡地列明了農(nóng)、林、牧、漁業(yè)、采礦業(yè)、批發(fā)與零售業(yè)、住宿和餐飲業(yè)等18大類所需的審批事項及許可證件名稱。
“比如，有人想開一家旅館，可在‘項目名稱’對話框內(nèi)輸入‘旅館’，就能在‘住宿和餐飲業(yè)’類別里搜索到旅館業(yè)的指引，這里我們可以看到開一家旅館需要取得特種行業(yè)許可證與公共場所衛(wèi)生許可證，點擊進去后這兩個證件的主管部門、地址電話、審批依據(jù)等一目了然，再點擊右上角的‘辦事指南’，還能進一步查詢到旅館業(yè)的辦理對象、辦理條件、所需材料、辦理流程、辦理時限、辦事窗口、收費標準、交通指引等?！表樀聟^(qū)行政審批制度改革領(lǐng)導小組辦公室審批協(xié)調(diào)科副科長魏云一邊演示，一邊向南方日報記者介紹。
據(jù)稱，這份《審批目錄》以廣東省工商局《企業(yè)登記注冊前置審批許可參考目錄》為參考，同時梳理國家各部委網(wǎng)站公布的所有審批事項目錄，查詢超過1000部有關(guān)行業(yè)管理的法律、行政法規(guī)、國務院決定和廣東省地方性法規(guī)，涵蓋了順德沒有管理機構(gòu)和權(quán)限的行業(yè)，歷時一年多才完成。由于所涉體系異常復雜，工作人員亦將其稱之為“天書”。
“我們從2011年8月啟動行政審批體制改革的研究課題，迄今清理了七八輪審批事項，但還是有群眾找不到地方辦事。后來我們發(fā)現(xiàn)，這是因為相關(guān)審批部門沒有將權(quán)力清單列出來，沒有弄清‘家底’?！表樀聟^(qū)行政審批制度改革領(lǐng)導小組辦公室主任閔樂萍認為，《審批目錄》是政府部門在行政審批中掌握的權(quán)力，對市場而言這就是一張“負面清單”，“讓政府部門搞清楚哪些是自己的事該做好，哪些是職權(quán)范圍外的事不該做，從而一步步明晰政府的權(quán)力邊界”。
2消除神秘的“有關(guān)部門”
與這份市場準入的“負面清單”相呼應的，是今年2月發(fā)布的《順德區(qū)企業(yè)經(jīng)營行為監(jiān)管分工目錄》（以下簡稱《監(jiān)管目錄》）。這份目錄與政府行政審批事項相對應，明確了每一項行政審批背后的監(jiān)管部門和行業(yè)主管部門，明晰的“監(jiān)管清單”被看作是敦促政府部門做好市場監(jiān)管的“緊箍咒”。
“在市場‘寬進’的情況下，面對大量新開設的商事主體，一個最現(xiàn)實的問題是：如果企業(yè)拿到營業(yè)執(zhí)照后，不按《審批目錄》對照遞交審批材料逃避監(jiān)管怎么辦？”閔樂萍認為，過去“以審代管”的模式明顯已不能適應現(xiàn)實需要，對照“負面清單”的內(nèi)容，逐條設計“監(jiān)管清單”，配套與審批權(quán)力相對應的監(jiān)管職責，不僅讓有關(guān)部門曾經(jīng)隱蔽的權(quán)力壁壘被打破，由行業(yè)主管部門牽頭協(xié)調(diào)各個行使了審批權(quán)力的部門進行聯(lián)合監(jiān)督，權(quán)責明確，從而也杜絕了以往在監(jiān)管中經(jīng)常出現(xiàn)的“有關(guān)部門”相互推諉的情況。
“比如開一家網(wǎng)吧，所要取得的網(wǎng)絡文化經(jīng)營許可證、互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務營業(yè)場所網(wǎng)絡安全管理軟件安裝證及公眾聚集場所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查合格證，分別由順德區(qū)市場安全監(jiān)管局、順德區(qū)公安局和佛山市公安消防支隊順德區(qū)大隊進行監(jiān)管，而順德區(qū)市場安全監(jiān)管局則作為行業(yè)主管部門協(xié)調(diào)其他部門聯(lián)合監(jiān)督。因此一旦發(fā)生問題，可根據(jù)‘監(jiān)管清單’明確問責?！蔽涸平榻B。
3一步步把權(quán)力關(guān)進籠子里
“從2012年開始，兩年的時間走到今天，我們對政府部門如何進行監(jiān)管的思路逐漸清晰，兩份《目錄》的公布是其中的關(guān)鍵?！遍h樂萍稱，通過《審批目錄》和《監(jiān)管目錄》兩份目錄，政府系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)管部門順利“串聯(lián)”起來，“現(xiàn)在每個行業(yè)的標準都有了，對照《目錄》可以將相應信息轉(zhuǎn)發(fā)給后續(xù)監(jiān)管部門”。
在全國大幅降低市場準入門檻，推行注冊資本登記制度改革的當下，這是否意味著其他地區(qū)可以復制順德先行探索的后續(xù)監(jiān)管經(jīng)驗？“因為順德的這兩份目錄是從全國層面對行政審批事項進行梳理，所以的確可以為其他地區(qū)提供一定參考。但要注意的是——要復制順德經(jīng)驗，一定要對制度框架有深刻的了解”。
閔樂萍表示，順德后續(xù)監(jiān)管制度設計中一個很重要的優(yōu)勢，就是大部制，這降低了很多內(nèi)部協(xié)調(diào)的成本。在她看來，順德經(jīng)驗的可復制性不是對《審批目錄》和《監(jiān)管目錄》的簡單復制，關(guān)鍵是要弄清制度設計中的邏輯?！绊樀略谠O計后續(xù)監(jiān)管時，先推出了《審批目錄》，因為這對監(jiān)管部門來說是權(quán)力，所以推進的阻力相對較小；而一旦確定了各部門審批權(quán)限，再進一步推出《監(jiān)管目錄》，將權(quán)力和責任對應起來，那么出現(xiàn)問題時部門間就不能再推諉。考慮到一個行業(yè)可能有多個審批事項進而出現(xiàn)多個監(jiān)管部門，我們又設計了行業(yè)主管部門，這樣就一步步地將權(quán)力關(guān)進了籠子里?！?/p>
“后續(xù)監(jiān)管工作的推進，不代表能解決所有問題，但改變過去‘以審代管’的監(jiān)管模式為商事主體的后續(xù)監(jiān)管模式，起碼使企業(yè)不能逃避監(jiān)管，政府部門的效能也得到提高，從而更加公平公正地進行監(jiān)管?！表樀聟^(qū)行政服務中心主任助理梁偉強告訴記者，接下來將每半年或一季度更新一次目錄，使其不斷完善，同時順德區(qū)也將建立云平臺，實現(xiàn)監(jiān)管數(shù)據(jù)的共享。
4撬動政府
行政體制改革
“順德改革最難能可貴的，是在多頭監(jiān)管中設計了牽頭單位，消解了部門內(nèi)耗，這已經(jīng)觸動到中國當前最敏感也是最困難的政府體制改革的神經(jīng)?！痹趶V東行政法研究會會長、中山大學法學院教授劉恒看來，工商登記制度改革只是順德改革的切入點，其核心是行政審批制度改革，牽動的則是整個政府行政體制改革?！翱梢哉f，順德改革真正的價值是政府全面改革的試驗田”。
劉恒認為，經(jīng)過多年的改革，在政府權(quán)力清單越來越清晰的情況下，改革不能只停留在“看上去很美”的階段，深化改革是要企業(yè)和老百姓從中得到實惠。工商登記制度改革導致的是整個權(quán)力的動態(tài)變化，政府只有將該給企業(yè)和社會的權(quán)力還給他們，其職能才能回歸本位。
“順德經(jīng)驗就是打破現(xiàn)有行政體制框架結(jié)構(gòu)，由原來的被動審批到現(xiàn)在主動監(jiān)管，由商改的點帶動整個政府改革的面，最終，革新監(jiān)管和行政理念并形成共識：審批應該作為一種意外，‘法無禁止即可為’，深化改革不是降低門檻，最終應該推掉這扇門。”劉恒表示。（記者 劉熠）
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