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對審計“免疫系統(tǒng)論”的認(rèn)識與思考
2011-08-06 09:27
審計“免疫系統(tǒng)論”是在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下審計理論的重大創(chuàng)新，是對國家審計本質(zhì)及功能在認(rèn)識上的升華，同時也是審計事業(yè)、審計隊伍實踐和實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必要基礎(chǔ)和集中體現(xiàn)，它進(jìn)一步拓展了審計工作的外延，并賦予了國家審計新的內(nèi)涵。如何全面理解和準(zhǔn)確把握 “免疫系統(tǒng)論”的本質(zhì)，充分發(fā)揮審計在保障經(jīng)濟(jì)和社會健康運行中的“免疫系統(tǒng)”功能，已成為推進(jìn)審計自身科學(xué)發(fā)展的一個重要課題。
一、準(zhǔn)確把握“免疫系統(tǒng)”功能的本質(zhì)特征和內(nèi)涵
(一) 準(zhǔn)確把握新的歷史條件下審計的本質(zhì)。
“免疫系統(tǒng)論”的提出是基于經(jīng)濟(jì)社會運行和發(fā)展的客觀需求，是我國審計事業(yè)發(fā)展的實踐總結(jié)和理論升華，是對國家審計發(fā)展的前瞻性定位。它科學(xué)地回答了“什么是審計、為誰審計、靠誰審計、怎樣審計”等本質(zhì)性問題。在新的歷史條件下，進(jìn)一步解放思想，牢固樹立科學(xué)的審計理念，就是要把科學(xué)發(fā)展觀作為審計工作的靈魂和指南，充分把握科學(xué)發(fā)展與審計工作的密切聯(lián)系和內(nèi)在規(guī)律，明確四個方面的基本認(rèn)識。一是明確認(rèn)識審計是國家經(jīng)濟(jì)運行的“免疫系統(tǒng)”，是民主法治的產(chǎn)物和推進(jìn)民主法治的工具，這是審計發(fā)展對審計本質(zhì)的“錘煉”也是時代發(fā)展對審計的最新最高要求；二是明確認(rèn)識“依法審計、服務(wù)大局、圍繞中心、突出重點、求真務(wù)實”這十六字審計工作基本方針，作為審計工作的“基”和“本”，時刻動搖不得；三是明確認(rèn)識審計的首要任務(wù)是維護(hù)國家安全、保障國家利益、推進(jìn)民主法治、促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，這是體現(xiàn)審計作為國家利益守護(hù)者的永恒職責(zé)與使命；四是認(rèn)識審計工作的出發(fā)點和落腳點是推進(jìn)法治、維護(hù)民生、推動改革、促進(jìn)發(fā)展，這也是審計的根本目標(biāo)。
(二) 準(zhǔn)確把握審計發(fā)展定位問題。
“免疫系統(tǒng)論”對審計工作提出了更高的要求、賦予了更新的使命、落實了更重的責(zé)任，審計必須在新的發(fā)展時期正確把握定位，堅持“三破三立”，推動審計工作科學(xué)發(fā)展。
一是破除因循守舊、墨守成規(guī)的思想，樹立開放思辯、發(fā)展為先的觀念。必須摒棄傳統(tǒng)的思維定勢和思維方法，轉(zhuǎn)變以查錯糾弊為主要目標(biāo)的審計理念，始終緊貼政府中心工作，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際，為改革發(fā)展服務(wù)，加快傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計的轉(zhuǎn)型，著力實現(xiàn)“六個轉(zhuǎn)變”：一是實現(xiàn)偏重微觀的審計向更加關(guān)注宏觀的審計監(jiān)督轉(zhuǎn)變；二是實現(xiàn)著重關(guān)注資金向關(guān)注資金與關(guān)注政策并重轉(zhuǎn)變；三是實現(xiàn)以手工賬冊審計為主要手段向以計算機(jī)審計為主要手段轉(zhuǎn)變；四是實現(xiàn)從事后的監(jiān)督向全過程監(jiān)督轉(zhuǎn)變；五是實現(xiàn)從發(fā)現(xiàn)和揭露問題向在發(fā)現(xiàn)和揭露問題的基礎(chǔ)上促進(jìn)整改轉(zhuǎn)變；六是實現(xiàn)從真實、合法審計為主的審計監(jiān)督向真實、合法、效益并重的審計監(jiān)督轉(zhuǎn)變。同時要不斷強(qiáng)化政治意識，堅持用政治的眼光思考和處理問題；不斷強(qiáng)化大局意識，注重發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”功能；不斷強(qiáng)化發(fā)展意識，把推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展作為首要職責(zé)；不斷增強(qiáng)憂患意識，切實維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全；不斷增強(qiáng)責(zé)任意識，積極推進(jìn)民主法治建設(shè)。
二是破除喜大求全、包打天下的思想，樹立重點突破、查防并舉的觀念。審計雖然作為經(jīng)濟(jì)社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”，但也不是萬能的，不能包打天下，必須集中力量、有的放矢，實現(xiàn)重點突破。在制定審計目標(biāo)、確立審計計劃時要量力而行，防止疲勞無功；在審計方式、方法和技術(shù)手段的運用上要科學(xué)高效，更注重審計調(diào)查研究，著力于提高審計效能；在審計結(jié)果提煉上要具有先進(jìn)性，更加注重審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實；在處理監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系方面，既要實事求是地揭露和反映審計發(fā)現(xiàn)的個性問題，又要注重從宏觀層面去認(rèn)識和分析問題，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會運行的總體態(tài)勢，有針對性地從完善體制、制度和政策的層面提出意見和建議，促進(jìn)從根本上解決問題。
三是破除傳統(tǒng)粗放的審計管理模式，樹立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)的觀念。要發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，必須改變以線條為主的分工管理模式，創(chuàng)新業(yè)務(wù)、法制、保障“三駕并驅(qū)”的管理模式，即以審計業(yè)務(wù)管理為抓手，以審計質(zhì)量控制為核心，以審計后勤保障為載體。通過完善制度、理順關(guān)系、明確職責(zé)、分工協(xié)作、形成合力，全面推進(jìn)審計工作的科學(xué)發(fā)展。要進(jìn)一步樹立“全局審計業(yè)務(wù)一體化”和“全市審計一盤棋”的觀念，大力推進(jìn)審計工作的“一體化”建設(shè)，使審計系統(tǒng)的資源充分整合、優(yōu)勢充分利用，其功能才能得到充分發(fā)揮。要重點抓好審計力量、審計業(yè)務(wù)和審計成果三大資源的管理與整合。在審計人力資源整合方面，堅持“全市一盤棋”、“上審下”與交叉審計相結(jié)合、“集團(tuán)作戰(zhàn)”與“殲滅戰(zhàn)”相結(jié)合等做法，集中審計力量，完成好各項重大審計任務(wù)；在審計業(yè)務(wù)資源整合方面，要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行審計與部門預(yù)算、政府投資項目、專項資金以及地稅、財政決算等方面審計的整合，加強(qiáng)財政審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的整合，加強(qiáng)各項常規(guī)審計與效益審計的整合；在審計成果資源整合方面，充分利用網(wǎng)絡(luò)和AO、OA系統(tǒng)，建立信息共享機(jī)制，加強(qiáng)對審計成果的深度開發(fā)利用，推動審計事業(yè)又好又快發(fā)展。
(三)準(zhǔn)確把握“免疫系統(tǒng)”的三大主要功能。
“免疫系統(tǒng)”發(fā)揮作用的方式有預(yù)防、揭露、抵御三種。在“預(yù)防、揭露、抵御”三個功能中，預(yù)防功能,就是要通過審計，保持國家大政方針的嚴(yán)肅性，維護(hù)財經(jīng)法紀(jì)的嚴(yán)肅性，保護(hù)國家和人民群眾的利益不受損害，營造良好的財經(jīng)秩序和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)；揭露功能則著重揭示經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的各種違法違規(guī)現(xiàn)象，嚴(yán)肅查處各種擠占挪用國家資財、弄虛作假、損失浪費行為，切實做到發(fā)現(xiàn)一個，查處一個，著力查處和諧社會發(fā)展中的不和諧因素；而抵御功能是在揭露、查處問題的基礎(chǔ)上，一方面從制度、體制上提出審計建議，另一方面加強(qiáng)跟蹤審計，加大審計督促整改力度，這兩個方面都是基于體制、制度層面發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能的關(guān)鍵，也是審計服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促進(jìn)國家這一肌體增強(qiáng)抵御各種病害能力的有效途徑。
二、準(zhǔn)確把握發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的五個“度”
發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，必須找準(zhǔn)審計工作的著力點,要注重在審計目標(biāo)、審計內(nèi)容、審計方法、審計質(zhì)量、審計成果方面把握好五個“度”。
一是審計目標(biāo)要有高度。要把推進(jìn)法治、維護(hù)民生、推動改革、促進(jìn)發(fā)展作為審計工作的出發(fā)點和落腳點，更加注重從國家宏觀政策等層面和從體制機(jī)制分析原因，提出針對性建議，促進(jìn)政策、法律、制度的落實和完善，推進(jìn)深化改革，加強(qiáng)宏觀管理，做到站高一級看問題，不能就事論事。
二是審計內(nèi)容要有廣度。既要審資金、審項目，將所有政府公共投資、所有政府財政資金都納入審計視野，也要注重向政策方面拓展，加強(qiáng)對財政資金績效與政府效能的監(jiān)督，使審計內(nèi)容有一定的外延與內(nèi)涵。特別是對各類財政資金、專項資金的審計，橫向看必須有一定的廣度，縱向看必須有一定的深度，只有這樣才能全面掌握資金的總量、結(jié)構(gòu)、分配、管理和使用情況，才能深入了解整個國家經(jīng)濟(jì)運行的總體態(tài)勢，才能從總體上更好地保證審計的最終結(jié)果，才能使審計“言之有據(jù)、言而有信”，更具說服力。
三是審計方法要有力度。要發(fā)揮好“免疫系統(tǒng)”功能，必須依賴于科學(xué)合理的審計方法，因而審計方法、方式、手段的選擇須從有利于深層次揭示經(jīng)濟(jì)社會運行的違法違規(guī)問題，有利于增強(qiáng)國家經(jīng)濟(jì)社會的“免疫力”等角度出發(fā)。比如，計算機(jī)審計必須在聯(lián)網(wǎng)審計等方面進(jìn)一步拓展延伸；“全市一盤棋”、“交叉審”等組織模式能有效抑制現(xiàn)行體制下審計力量不足的問題，必須一如既往地堅持下去；績效審計作為審計未來的發(fā)展方向，在提高經(jīng)濟(jì)性、效果性、效益性監(jiān)督的基礎(chǔ)上，必須積極探索行政問責(zé)與績效評估。
四是審計質(zhì)量要有精度。審計質(zhì)量是審計工作的生命線，如果審計質(zhì)量得不到保證，“免疫系統(tǒng)”功能就無從談起。而規(guī)范的審計程序、健全的內(nèi)部管理制度、高素質(zhì)的審計人才隊伍則是保證審計質(zhì)量的三個主要方面，必須緊抓不放。
五是審計成果要有深度。必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的審計成果觀念，更加注重以建設(shè)性作用的大小來衡量。要提高審計成果，首先要堅持提高審計報告的質(zhì)量，特別要注重從體制制度上提出有針對性的審計建議，這是基礎(chǔ)；其次要逐步擴(kuò)大審計公告的范圍與對象，提高審計公信力，樹立審計形象；再次要進(jìn)一步加大跟蹤問效力度，要抓住審計發(fā)現(xiàn)問題加強(qiáng)跟蹤審計，落實審計整改，完善制度建設(shè)，強(qiáng)化宏觀管理，建立長效機(jī)制。
三、準(zhǔn)確把握發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的立足點
發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，就是要在履行審計法定職責(zé)的過程中，以科學(xué)發(fā)展觀為靈魂和指南，緊密圍繞中心大局，立足于審計的服務(wù)性、宏觀性和建設(shè)性，進(jìn)一步強(qiáng)化審計“免疫系統(tǒng)”功能，為促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會平穩(wěn)健康可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮積極作用。
(一)立足服務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)督，進(jìn)一步強(qiáng)化審計的預(yù)防功能。
通過發(fā)揮審計的“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防功能，可以發(fā)現(xiàn)和糾正微觀個體存在的問題，并對可能影響經(jīng)濟(jì)社會正常健康運行的不利因素，特別是對苗頭性、傾向性問題，及時發(fā)出預(yù)警，促進(jìn)采取預(yù)防控制措施，消除風(fēng)險，清除隱患，從而保證經(jīng)濟(jì)社會運行系統(tǒng)始終健康運行。以前強(qiáng)調(diào)審計要強(qiáng)化監(jiān)督，當(dāng)好“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”，側(cè)重的是事后監(jiān)督，現(xiàn)在要求審計發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”作用，加強(qiáng)“疾病預(yù)防”，強(qiáng)調(diào)的是事前介入、事中跟進(jìn)、事后審核，這與溫家寶總理對審計工作提出的“審計跟進(jìn)”要求是不吻而合的。這就要求審計工作必須創(chuàng)新，要在監(jiān)督中深化服務(wù)，提升服務(wù)質(zhì)量，變事后查“病”為事前免“疫”。
一是工作理念要有創(chuàng)新性。做到打破常規(guī)，服務(wù)發(fā)展，圍繞事前介入、事中跟進(jìn)、事后審核來創(chuàng)新工作機(jī)制、創(chuàng)新審計手段、創(chuàng)新審計方式。在機(jī)制上，統(tǒng)籌審計資源管理，提升審計整體效能；在手段上，全面推行計算機(jī)審計；在方式上，注重前移審計“關(guān)口”，積極推進(jìn)跟蹤審計，切實提高對各種重大“病害”的預(yù)防力。
二是工作安排要有預(yù)見性。審計項目安排的科學(xué)與否，直接關(guān)系到審計“免疫系統(tǒng)”功能的發(fā)揮，只有堅持圍繞中心，及時跟進(jìn)，緊扣社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主題和社會熱點難點問題，審計的成果才能更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。
三是審計成果要有服務(wù)性。審計不能就問題查問題，要做到圍繞經(jīng)濟(jì)干審計，跳出審計看經(jīng)濟(jì)。在切實履行好審計監(jiān)督職責(zé)的同時，進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)意識，要立足于更好地提供審計服務(wù)，通過全面深入了解情況，深刻剖析問題的原因，準(zhǔn)確反映影響發(fā)展的突出問題和困難，提出有針對性的建議和措施，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展。
(二)立足微觀，著眼宏觀，進(jìn)一步強(qiáng)化審計的揭示功能。
審計的免疫系統(tǒng)功能，不僅是要在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域加強(qiáng)監(jiān)督，更主要是要在宏觀經(jīng)濟(jì)的視角內(nèi)，關(guān)注國家經(jīng)濟(jì)安全。劉家義審計長反復(fù)強(qiáng)調(diào)要“兩手抓”：一手抓揭露和查處重大違法違規(guī)和經(jīng)濟(jì)犯罪線索，促進(jìn)反腐倡廉和民主法制建設(shè)，一手抓揭示和反映體制性障礙、制度性缺陷、重大管理漏洞，促進(jìn)深化改革和效能政府、責(zé)任政府建設(shè)。因此，審計人員必須有廣闊的視野，敏銳的眼光，準(zhǔn)確的判斷，注重發(fā)現(xiàn)可能影響國家經(jīng)濟(jì)安全的各種苗頭性問題，及時揭示、糾正經(jīng)濟(jì)社會運行中存在的各種“疾病”，保護(hù)經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展，推進(jìn)民主法治，促進(jìn)廉政建設(shè)。
一是要著眼于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，揭示重大宏觀調(diào)控政策措施落實中存在的問題，推進(jìn)宏觀政策的貫徹落實。加強(qiáng)對重大宏觀政策落實情況的跟蹤審計，一方面可以有效促進(jìn)國家宏觀政策的規(guī)范落實，保障資金安全，提高資金的使用效益，促進(jìn)政府的行政效能；另一方面，也可及時發(fā)現(xiàn)、反映宏觀政策落實中出現(xiàn)的新情況、新問題，促進(jìn)相關(guān)政策措施的完善，推進(jìn)相關(guān)政策措施的完善，更好地發(fā)揮出政策的導(dǎo)向作用。
二是要著眼于維護(hù)國有資產(chǎn)的安全，揭示重大違紀(jì)違規(guī)和經(jīng)濟(jì)犯罪問題，確保國家資產(chǎn)安全。國家審計的首要任務(wù)就是維護(hù)國家安全，保障國家利益。要通過審計監(jiān)督，切實保障國有資產(chǎn)安全完整，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序。
三是要著眼于社會的諧發(fā)展，揭露效益低下，效能不高等問題，推動和諧社會的建設(shè)。
四是著眼于維護(hù)民生，揭示損害群眾利益的問題，堅決維護(hù)群眾利益。審計的根本目標(biāo)就是要維護(hù)人民群眾的根本利益，要重點關(guān)注教育、醫(yī)療、社保等民生資金，堅決查處與民爭利的問題，促進(jìn)社會的公正與和諧。
(三)立足建設(shè)性，堅持批判性，進(jìn)一步強(qiáng)化審計的抵御功能。
審計監(jiān)督作為一種制度存在，本身就是對違法犯罪行為的一種威懾，使之顧慮到被審計發(fā)現(xiàn)的幾率和犯罪的成本，不敢輕舉妄動，從而限制、減少違法違規(guī)行為，對經(jīng)濟(jì)和社會起到免疫系統(tǒng)的作用。這與 “看門狗”和“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”的說法在內(nèi)涵上是相近的。審計通過威懾發(fā)揮免疫功能，很大程度上取決于審計的廣度、深度和力度。如果審計監(jiān)督制度形同虛設(shè)，無所作為，違法犯罪人員對審計就會無所顧忌，審計的抵御功能就會接近于零。因此可以說，審計抵御功能，主要是建立在審計監(jiān)督功能充分發(fā)揮基礎(chǔ)之上的。
審計監(jiān)督作為一種制度存在，本身就是對違法犯罪行為的一種威懾，使之顧慮到被審計發(fā)現(xiàn)的幾率和犯罪的成本，不敢輕舉妄動，從而限制、減少違法違規(guī)行為，對經(jīng)濟(jì)和社會起到免疫系統(tǒng)的作用。這與 “看門狗”和“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”的說法在內(nèi)涵上是相近的。審計通過威懾發(fā)揮免疫功能，很大程度上取決于審計的廣度、深度和力度。如果審計監(jiān)督制度形同虛設(shè)，無所作為，違法犯罪人員對審計就會無所顧忌，審計的抵御功能就會接近于零。因此可以說，審計抵御功能，主要是建立在審計監(jiān)督功能充分發(fā)揮基礎(chǔ)之上的。
審計不僅要揭露問題，更要對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行深層次分析、揭示和反映，調(diào)動積極因素，防止消極因素入侵整個經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)，促進(jìn)改革體制、健全法治、完善制度、規(guī)范機(jī)制、強(qiáng)化管理、防范風(fēng)險，提高經(jīng)濟(jì)社會運行質(zhì)量和績效，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會運行的“免疫力”，推動經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。劉家義審計長指出，建設(shè)性決定著審計的生命力，決定著審計能夠在多大程度上維護(hù)國家安全、保障國家利益，決定著審計能夠在多大范圍內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，也決定著審計能夠在多寬的領(lǐng)域推進(jìn)民主法治建設(shè)和依法治國?？梢姡瑢徲嫴粌H要揭露經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法違規(guī)和效益問題，更要想方設(shè)法幫助解決問題，抵御各種風(fēng)險的發(fā)生和擴(kuò)大，積極在體制機(jī)制和制度層面發(fā)揮建設(shè)性作用。建設(shè)性是在批判性基礎(chǔ)上的升華，只有審計的建設(shè)性作用得以充分發(fā)揮，審計“免疫系統(tǒng)”的功能才能算是得到了全面發(fā)揮。
(作者：汕尾市審計局 陳云海。本文入選2009年廣東省《政府治理與發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)“功能研討會論文選編》)
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