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2021-08-16 16:15
作者：李袁婕
2021年7月15日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱“新《行政處罰法》”）開(kāi)始施行。這是行政處罰法自1996年10月1日起實(shí)施24年多以來(lái)，歷經(jīng)2009年和2017年兩次對(duì)個(gè)別條文進(jìn)行調(diào)整后，首次全面修改。其中新增16條內(nèi)容，修改53條內(nèi)容，刪除1條內(nèi)容，條文從原來(lái)的64條變成86條，只有10條內(nèi)容沒(méi)有變動(dòng)。
作為備受社會(huì)各界關(guān)注的行政處罰基礎(chǔ)性法律，新《行政處罰法》深入貫徹習(xí)近平法治思想，落實(shí)黨中央關(guān)于全面依法治國(guó)的重大決策部署，在持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革的大背景下，通過(guò)完善行政處罰制度，來(lái)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。鑒于文物行政處罰是文物行政機(jī)關(guān)通過(guò)懲戒違法行為來(lái)保障文物保護(hù)法律、法規(guī)、規(guī)章得以貫徹施行的重要手段，直接影響人民群眾利益的增損，因此，新《行政處罰法》對(duì)文物行政處罰具有重要影響，對(duì)文物保護(hù)立法亦提出了新要求。筆者認(rèn)為，主要影響表現(xiàn)在以下13個(gè)方面。
一、新增加的行政處罰定義的影響
新《行政處罰法》第二條規(guī)定：“行政處罰是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。”
上述新增加的行政處罰定義，不僅在形式上與《中華人民共和國(guó)行政許可法》和《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》規(guī)定的行政許可、行政強(qiáng)制的定義保持一致，而且填補(bǔ)了我國(guó)行政法理論中的重要空白，對(duì)文物行政機(jī)關(guān)全面準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)其內(nèi)涵與外延，把握其法律特征，依法進(jìn)行行政處罰具有重要影響。
（一）實(shí)施主體。首先，上述定義表述的行政處罰主體是行政機(jī)關(guān)，但值得注意的是，該法第十九條保留了原《行政處罰法》第十七條的規(guī)定，即“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰?！倍F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》第六十六條第二款規(guī)定：“ 刻劃、涂污或者損壞文物尚不嚴(yán)重的，或者損毀依照本法第十五條第一款規(guī)定設(shè)立的文物保護(hù)單位標(biāo)志的，由公安機(jī)關(guān)或者文物所在單位給予警告，可以并處罰款?！薄吨腥A人民共和國(guó)文物保護(hù)法實(shí)施條例》第五十七條規(guī)定：“文物保護(hù)法第六十六條第二款規(guī)定的罰款，數(shù)額為200元以下。”據(jù)此，在現(xiàn)行《文物保護(hù)法》仍然有效施行的情況下，文物所在單位也是文物行政處罰的實(shí)施主體。這就對(duì)正在修訂的《文物保護(hù)法》產(chǎn)生了重要影響，提出了新的要求，即是否保留文物所在單位作為行政處罰主體的資格，已成為一個(gè)急需開(kāi)展立法后評(píng)估并得出結(jié)論的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
其次，新《行政處罰法》第二十條、第二十一條中新增加的內(nèi)容也對(duì)文物行政機(jī)關(guān)委托實(shí)施行政處罰產(chǎn)生了重要影響。第二十條第二款規(guī)定：“委托書(shū)應(yīng)當(dāng)載明委托的具體事項(xiàng)、權(quán)限、期限等內(nèi)容。委托行政機(jī)關(guān)和受委托組織應(yīng)當(dāng)將委托書(shū)向社會(huì)公布?！边@不僅對(duì)各地文物行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中委托文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰的委托書(shū)內(nèi)容作出了規(guī)范，而且還明確了雙方應(yīng)當(dāng)將委托書(shū)向社會(huì)公布的義務(wù)。
特別值得注意的是，新《行政處罰法》第二十一條第二項(xiàng)規(guī)定：“受委托組織必須符合以下條件：（二）有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)并取得行政執(zhí)法資格的工作人員?！边@一新規(guī)，對(duì)文物行政機(jī)關(guān)今后委托文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)以外的組織，例如博物館、文物管理所等實(shí)施行政處罰，明確提出了工作人員的資格要求，從而對(duì)文博單位是否配備熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)并取得行政執(zhí)法資格的工作人員產(chǎn)生了重要影響，需要文物行政機(jī)關(guān)、文博單位高度重視。
再次，新《行政處罰法》新增加的第四十二條第一款、第三十八條第一款對(duì)文物行政處罰實(shí)施主體也具有重要影響。第四十二條第一款規(guī)定：“行政處罰應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實(shí)施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外?！钡谌藯l第一款規(guī)定：“行政處罰沒(méi)有依據(jù)或者實(shí)施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無(wú)效?！睂?duì)此，文物行政機(jī)關(guān)、文博單位均需準(zhǔn)確把握。
（二）適用對(duì)象。根據(jù)新《行政處罰法》第二條的規(guī)定，行政處罰的適用對(duì)象是違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織。值得注意的是，新《行政處罰法》新增加的第八十四條規(guī)定：“外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)有違法行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，適用本法，法律另有規(guī)定的除外?！?/span>
（三）處罰目的。根據(jù)新《行政處罰法》第二條的規(guī)定，行政處罰的目的明確為懲戒。這一定位，不僅凸顯了行政處罰內(nèi)涵的特征，而且突出了行政處罰兼具處罰和教育功能的外延，即實(shí)施行政處罰，既是通過(guò)對(duì)違法當(dāng)事人的懲戒，糾正其違法行為，同時(shí)也是教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法。對(duì)于文物行政處罰主體而言，這一規(guī)定的影響體現(xiàn)在需要切實(shí)提高思想認(rèn)識(shí)方面，一是不能為了處罰而處罰，二是也不能背離了行政處罰的法定目的和功能，片面追求處罰數(shù)量，甚至將罰款作為牟利的手段。
（四）處罰方式。根據(jù)新《行政處罰法》第二條的規(guī)定，行政處罰的方式明確為依法對(duì)當(dāng)事人減損權(quán)益或者增加義務(wù)。權(quán)益既包括權(quán)利也包括利益，權(quán)利被剝奪或限制，利益不一定減少，反之亦然。使用權(quán)益這一表述，解決了長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)沒(méi)收違法所得是否是行政處罰的爭(zhēng)議。新增加的第二十八條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人有違法所得，除依法應(yīng)當(dāng)退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收。違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)。法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，這便是根據(jù)減損權(quán)益的處罰方式，明確的計(jì)算違法所得以不扣除成本為計(jì)算原則，因而回答了沒(méi)收違法所得符合行政處罰特征的問(wèn)題。值得文物行政機(jī)關(guān)在部門(mén)規(guī)章起草中注意的是，《中華人民共和國(guó)立法法》第八十條第二款規(guī)定：“部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。沒(méi)有法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的依據(jù)，部門(mén)規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門(mén)的權(quán)力或者減少本部門(mén)的法定職責(zé)”，這就要求文物保護(hù)部門(mén)今后在有關(guān)行政處罰的規(guī)章立法中需嚴(yán)格區(qū)分“權(quán)利”與“權(quán)益”。
二、新增加的行政處罰種類的影響
新《行政處罰法》第九條繼續(xù)維持原有的列舉式方式，在原《行政處罰法》第八條共列舉了6類10種行政處罰的基礎(chǔ)上，增加了通報(bào)批評(píng)、降低資質(zhì)等級(jí)、限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)5類行政處罰。其中新增加的通報(bào)批評(píng)對(duì)文物行政處罰將產(chǎn)生直接影響。實(shí)踐中，一方面文物行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中，也曾對(duì)致使文化遺產(chǎn)遭到嚴(yán)重破壞、歷史文化價(jià)值受到嚴(yán)重影響的有關(guān)地方進(jìn)行過(guò)通報(bào)批評(píng)；另一方面，《長(zhǎng)城保護(hù)條例》第二十九條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)有下列情形之一的，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正，通報(bào)批評(píng)；對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照文物保護(hù)法第七十六條的規(guī)定給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重的，依法開(kāi)除公職……”今后，通報(bào)批評(píng)作為一種行政處罰，要求文物行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照新《行政處罰法》各項(xiàng)實(shí)體和程序規(guī)定加以適用。
三、新增加的行政處罰設(shè)定權(quán)及立法后評(píng)估內(nèi)容的影響
針對(duì)行政處罰的設(shè)定權(quán)，新《行政處罰法》增加兩款規(guī)定。第十一條第三款規(guī)定：“法律對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)為實(shí)施法律，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)作出書(shū)面說(shuō)明。行政法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況?！钡谑l第三款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)作出書(shū)面說(shuō)明。地方性法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況?！边@一款規(guī)定擴(kuò)大了地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)，各地文物行政機(jī)關(guān)需結(jié)合實(shí)際正確適用。
針對(duì)已經(jīng)設(shè)定但不適當(dāng)?shù)男姓幜P事項(xiàng)及種類、罰款數(shù)額等，新《行政處罰法》增加了立法后定期評(píng)估的內(nèi)容。第十五條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期組織評(píng)估行政處罰的實(shí)施情況和必要性，對(duì)不適當(dāng)?shù)男姓幜P事項(xiàng)及種類、罰款數(shù)額等，應(yīng)當(dāng)提出修改或者廢止的建議?！?/span>
值得注意的是，文物行政機(jī)關(guān)倡導(dǎo)建立的違法失信“黑名單”管理制度，作為失信懲戒措施在本次修法中未納入行政處罰種類，但新《行政處罰法》第十條第一款保留了原《行政處罰法》第九條第一款的規(guī)定，即法律可以設(shè)定各種行政處罰；第十一條保留了原《行政處罰法》第十條第一款的規(guī)定，即行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰；第十二條基本保留了原《行政處罰法》第十一條第一款的規(guī)定，即地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。因此，在《文物保護(hù)法》修訂和相關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)制定過(guò)程中，如需根據(jù)實(shí)踐需求，將失信懲戒設(shè)定為行政處罰的種類，則需要根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度 構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕49號(hào)）對(duì)失信懲戒所提出的嚴(yán)格要求和十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃中第三類項(xiàng)目即立法條件尚不完全具備、需要繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目中的社會(huì)信用方面的立法項(xiàng)目加以深入研究，同時(shí)還需遵守新《行政處罰法》增加的第十一條第三款和第十二條第三款的相關(guān)規(guī)定。
四、新修改的行政處罰與刑事處罰雙向銜接程序的影響
新《行政處罰法》第二十七條將原《行政處罰法》第二十二條中的構(gòu)成犯罪修改為“涉嫌”犯罪，使得文物行政處罰主體不必按照刑事司法程序的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷違法行為是否構(gòu)成犯罪，因此更加科學(xué)。同時(shí)第二十七條規(guī)定：“違法行為涉嫌犯罪的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。對(duì)依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)。行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強(qiáng)證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報(bào)機(jī)制。”上述關(guān)于行政處罰與刑事處罰雙向銜接程序及行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)配合的四個(gè)“應(yīng)當(dāng)”職責(zé)，填補(bǔ)了司法機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為依法不需要追究刑事責(zé)任或者免于刑事處罰如何處理的空白，完善了行刑銜接制度。
但是，新《行政處罰法》沒(méi)有規(guī)定行政處罰實(shí)施主體向司法機(jī)關(guān)移送案件的具體程序，因此，文物行政機(jī)關(guān)需要盡早加以補(bǔ)充。
五、新增加的規(guī)范競(jìng)合的影響
新《行政處罰法》第二十九條在原《行政處罰法》第二十四條中增加規(guī)定：“同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！睂?duì)文物行政處罰而言，上述規(guī)定表明，當(dāng)一個(gè)違法行為可能同時(shí)觸犯多個(gè)法律規(guī)范，面臨多重罰款，即發(fā)生規(guī)范競(jìng)合時(shí)，應(yīng)適用法律責(zé)任的吸收主義和罰款數(shù)額的從重主義，即從一重罰。
六、新增加的不予、可以不予行政處罰及過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任的影響
新《行政處罰法》增加的第三十三條規(guī)定：“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。對(duì)當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育。”
上述新增內(nèi)容，充分體現(xiàn)了行政處罰的懲戒目的，細(xì)化了懲罰與教育相結(jié)合的原則，其中“首違不罰”和“過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任”的規(guī)定是新《行政處罰法》的一大亮點(diǎn)。
對(duì)此，文物行政機(jī)關(guān)應(yīng)注意以下兩點(diǎn)。
一是，由于文物是不可再生的文化資源，因此，對(duì)于“首違不罰”的規(guī)定，文物行政處罰中依法既可以適用也可以不適用，而如果實(shí)踐中存在可以適用的情形，則需在深入研究論證的基礎(chǔ)上，按照新《行政處罰法》增加的第三十四條的規(guī)定，依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)并向社會(huì)公布。
二是，關(guān)于“過(guò)錯(cuò)推定責(zé)任”的規(guī)定，對(duì)文物行政處罰主體提出了更高的要求，因此，是否依法在《文物保護(hù)法》和相關(guān)行政法規(guī)中對(duì)違法行為人的主觀狀態(tài)作出例外規(guī)定，成為當(dāng)務(wù)之急。
七、新增加的從舊兼從輕原則的影響
新《行政處罰法》增加的第三十七條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，適用違法行為發(fā)生時(shí)的法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。但是，作出行政處罰決定時(shí)，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定?！?/span>
上述關(guān)于行政處罰法律適用從舊兼從輕原則的新規(guī)，要求文物行政處罰主體認(rèn)識(shí)到，必須嚴(yán)格遵循法不溯及既往的法治原則，并將這一原則僅適用于對(duì)違法行為的實(shí)體判斷中，而程序問(wèn)題則還需適用新規(guī)。如此，才能在實(shí)踐中正確解決法律適用沖突問(wèn)題，從而實(shí)現(xiàn)保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的立法目的。
八、新增加的電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備適用規(guī)定的影響
新《行政處罰法》增加的第四十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、行政法規(guī)規(guī)定利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄違法事實(shí)應(yīng)當(dāng)真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審核記錄內(nèi)容是否符合要求；未經(jīng)審核或者經(jīng)審核不符合要求的，不得作為行政處罰的證據(jù)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人違法事實(shí)，并采取信息化手段或者其他措施，為當(dāng)事人查詢、陳述和申辯提供便利。不得限制或者變相限制當(dāng)事人享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)?！?/span>
上述新規(guī)，對(duì)于文物行政處罰具有重要影響。隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，為提高執(zhí)法效率，利用科技手段輔助進(jìn)行文物行政執(zhí)法已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。因此，急需文物行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步細(xì)化電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置、記錄違法事實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)和法制與技術(shù)審核、告知義務(wù)及當(dāng)事人的申辯權(quán)等內(nèi)容，從而及時(shí)規(guī)范數(shù)字時(shí)代的文物行政處罰。
九、新增加的證據(jù)種類、認(rèn)定和非法證據(jù)排除的影響
新《行政處罰法》增加的第四十六條規(guī)定：“證據(jù)包括：（一）書(shū)證；（二）物證；（三）視聽(tīng)資料；（四）電子數(shù)據(jù)；（五）證人證言；（六）當(dāng)事人的陳述；（七）鑒定意見(jiàn)；（八）勘驗(yàn)筆錄、現(xiàn)場(chǎng)筆錄。證據(jù)必須經(jīng)查證屬實(shí)，方可作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。”其中，對(duì)文物行政處罰主體影響較大的是第二款、第三款，這兩款新規(guī)提高了文物行政處罰主體的證明標(biāo)準(zhǔn)，即證據(jù)的認(rèn)定必須經(jīng)查證屬實(shí)，且要排除非法證據(jù)。
十、新增加的法制審核的影響
新《行政處罰法》增加的第五十八條規(guī)定：“有下列情形之一，在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政處罰的決定之前，應(yīng)當(dāng)由從事行政處罰決定法制審核的人員進(jìn)行法制審核；未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的，不得作出決定：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接關(guān)系當(dāng)事人或者第三人重大權(quán)益，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序的；（三）案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的；（四）法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行法制審核的其他情形。行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格?！?/span>
上述新規(guī)對(duì)文物行政處罰的影響有兩點(diǎn)。
一是，文物行政機(jī)關(guān)需根據(jù)實(shí)際進(jìn)一步明確法制審核人員是否需要制定獨(dú)立的書(shū)面文書(shū)，如需要，還需明確其格式和主要內(nèi)容。
二是，本條第二款關(guān)于“行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定法制審核的人員，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格”的規(guī)定，對(duì)文物行政行政處罰主體提出了隊(duì)伍建設(shè)的新要求。
十一、新增加的作出行政處罰決定期限的影響
新《行政處罰法》增加的第六十條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自行政處罰案件立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。
上述新規(guī)對(duì)文物行政處罰的影響體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。
一是，關(guān)于立案問(wèn)題，本條內(nèi)容需與下列新增規(guī)定貫通理解。第二十五條第一款規(guī)定：“兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的，由最先立案的行政機(jī)關(guān)管轄?！钡谌艞l規(guī)定：“行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)、立案依據(jù)、實(shí)施程序和救濟(jì)渠道等信息應(yīng)當(dāng)公示。”第五十四條新增的最后一句話，即：符合立案標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案。第七十六條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰，有下列情形之一，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者有關(guān)機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分：行政機(jī)關(guān)對(duì)符合立案標(biāo)準(zhǔn)的案件不及時(shí)立案的，依照前款規(guī)定予以處理?！睙o(wú)疑，上述規(guī)定對(duì)文物行政處罰主體怠于或拖延履職提出了新要求。
二是，本條是對(duì)行政處罰期限的一般性規(guī)定，針對(duì)與文物行政處罰相適應(yīng)的期限，新《行政處罰法》授權(quán)文物保護(hù)法律、法規(guī)、規(guī)章另行規(guī)定。
十二、新增加的及修改的聽(tīng)證程序的影響
新《行政處罰法》增加了聽(tīng)證適用范圍。第六十三條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)擬作出下列行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利，當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證：（一）較大數(shù)額罰款；（二）沒(méi)收較大數(shù)額違法所得、沒(méi)收較大價(jià)值非法財(cái)物；（三）降低資質(zhì)等級(jí)、吊銷許可證件；（四）責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)；（五）其他較重的行政處罰；（六）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他情形。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽(tīng)證的費(fèi)用?！?/span>
新《行政處罰法》修改了聽(tīng)證的基本程序。第六十四條規(guī)定：“聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)依照以下程序組織：（一）當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后五日內(nèi)提出；（二）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在舉行聽(tīng)證的七日前，通知當(dāng)事人及有關(guān)人員聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)；（三）除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私依法予以保密外，聽(tīng)證公開(kāi)舉行；（四）聽(tīng)證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持；當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避；（五）當(dāng)事人可以親自參加聽(tīng)證，也可以委托一至二人代理；（六）當(dāng)事人及其代理人無(wú)正當(dāng)理由拒不出席聽(tīng)證或者未經(jīng)許可中途退出聽(tīng)證的，視為放棄聽(tīng)證權(quán)利，行政機(jī)關(guān)終止聽(tīng)證；（七）舉行聽(tīng)證時(shí)，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)和行政處罰建議，當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證；（八）聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄。筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人或者其代理人核對(duì)無(wú)誤后簽字或者蓋章。當(dāng)事人或者其代理人拒絕簽字或者蓋章的，由聽(tīng)證主持人在筆錄中注明?！?/span>
聽(tīng)證程序的上述規(guī)定，要求文物行政處罰主體提升行政程序法治化水平，嚴(yán)格遵守法定程序，切實(shí)保障當(dāng)事人享有的程序性權(quán)利。
十三、新修改的行政處罰監(jiān)督內(nèi)容的影響
新《行政處罰法》第七十五條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政處罰的監(jiān)督制度?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期組織開(kāi)展行政執(zhí)法評(píng)議、考核，加強(qiáng)對(duì)行政處罰的監(jiān)督檢查，規(guī)范和保障行政處罰的實(shí)施。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督。公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的行為，有權(quán)申訴或者檢舉；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)改正?！?/span>
上述第一款中新增加的“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)定期組織開(kāi)展行政執(zhí)法評(píng)議、考核”的內(nèi)容，增強(qiáng)了上級(jí)文物行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)；第二款中“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)監(jiān)督”的規(guī)定，則增加了文物行政處罰主體接受社會(huì)監(jiān)督的義務(wù)。這些規(guī)定均是對(duì)文物行政處罰主體嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的新要求，實(shí)踐中還需要文物行政機(jī)關(guān)制定科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)加以落實(shí)。
徒法不足以自行。新《行政處罰法》對(duì)文物行政機(jī)關(guān)及執(zhí)法人員的執(zhí)法工作提出了更高的要求，因此，在加強(qiáng)學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，及時(shí)進(jìn)行文件清理，盡快完善配套制度，不斷加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，是貫徹落實(shí)新《行政處罰法》的關(guān)鍵要?jiǎng)?wù)。
文章來(lái)源：《中國(guó)文物報(bào)》2021年7月16日4版
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